党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，把“深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”作为推进法治中国建设的战略目标。奠良法之治之基、扬司法公正之帆，昭示了法治中国顶层设计的逻辑结构已经具体化为每一个组成要素的运作指令。回归权力本色，破解司法不公，是提升政府治理能力和重拾司法公信力的根本性措施。司法公正是产生司法公信力的内在基础。科学地评说司法公正，需要由理性的评价主体运用合理的评价标准进行。设立一个独立的专业评估机构，是务实之道。

    设立司法公正效能的独立评估机构是中国法治状况的现实期待

    首先，对法律的运作状况进行专项考察、评估有利于法治化的持续推进。法治的本质是规则之治，司法活动也应当依规则进行，并在动态的过程中完成职责履行和效果检验。司法公正作为法治目标的核心内容，应当通过设置一定的指标或者推算出一定的指数，使相关要素进入可被量化分析的范式中接受测试，以折射出当地的法治环境、社会诚信度和司法可信度。因此，用一定的指标对司法绩效和公正状况进行监测、评估，是保证司法活动具有持续公信力的重要手段。

    其次，由专业的机构对司法行为进行评估可以提高评价的权威性。权威来自于专业，专业更需要权威。近年来媒体披露的几起冤案，本来只是刑事诉讼某一个环节的问题，但之所以最终都把矛头指向法院，并引发为人们对法律的信赖问题，除了法院是司法的最后守护者外，主要是因为大量参与评论的人是非专业的，而专业的人则不够权威，使得每一波舆情浪潮袭来时，各种意见成为一盘散沙，始终没有一个强有力的声音来引导。因此，只有由专事司法效能评估的机构，在熟悉司法现状、把握司法活动规律的基础上，对经典个案或整体司法状况进行科学评估，其发布的信息才具有权威性。

    再次，由中立的第三方对司法行为进行评估有助于增强评价的公正性。公正是公信力产生的前提，无论是行政的还是法律的，公信力从来不是靠自我标榜形成的。当现代司法制度把法院作为法律话语权的终结者后，其虽有权评论甚至裁定任何一个前手行为的合法性，但无权为自身司法行为贴上合法和优良的标签。这如同任何一个运动员不能对训练的成绩打分一样，参与司法活动的主体不能对自己作出的裁决进行法律评论。即使有人进行自我标榜，也是不具有公信力的。需要关注的是，目前国内出现了一些以院校名义开展的法治评估项目，这种研究，虽然不乏对理论的贡献，但由于资金提供、人员构成以及采样数据等方面都是由被评估的政府或组织提供和主导的，评估的中立性还需要纯化。

    设立司法公正效能的专业评估机构已有国内外的经验可资借鉴

    首先，以定量分析为特色对绩效进行评估的方法已经被广泛应用于社会科学的研究领域。虽然传统人文社会科学大多是通过归纳、推理、演绎的方法得出结论并以其在实践中是否“行得通”来判断其效果的，但现代数理统计理论已经让许多抽象的概念依靠变量所具有的明确性和可观测性使检测成为可能。事实上，司法绩效也是有可被量化的基础的。比如判决是否有异议，当事人和代理律师是否信服，都是可以用数据来统计的。因此，只要我们跳出传统研究方法的藩篱，对社会科学的研究方法进行思维变革，把实证方法引入其中，就能对司法公正度进行有效的测量。幸福指数、安全指数、廉政指数和法院系统案件质量评估等项目都是很好的例证。

    其次，国际国内法治指数的评估实践取得了可喜成就。近年来，对相对抽象的法治实践和司法活动状况进行绩效评价，国际国内都有初具影响力的样本。国际上的“世界法治指数” （WJP Rule of Law Index），提供了迄今为止最为权威的各国法治状况检测模式。由我国香港社会服务联会（HKCSS）发起设立的“香港法治指数”，采用定性与定量相结合、专家打分与民众问卷相结合的方法对人权价值和体制实现列出指标进行评估的，有效服务于香港社会发展。而“余杭法治指数”用1个指数、4个层次和9项满意度调查构成指标体系，实现对体制运行目标的测定。这些以法治为对象的评估体系说明，以司法公正度为对象的评估体系的构建，也是可行的。

    再次，我国有合适的专业机构可选为第三方。选择第三方的首要条件是中立，高等院校、科研机构和民间团体都是可选对象。从中立性的优势来讲，民间学术团体应该是最好的。但中国并没有真正意义上的民间学术团体，行政化体制下的高等院校和科研机构仍是地方治理的工具，它或多或少是与官方相联系的。也就是说，要找出完全与官方没有关系的学术团体是很困难的。在中立性不能优选的情况下，考察其权威性是理性选择。在这方面，中国社会科学院法学研究所和中国法学会都有优于地方及单个高校的影响力。而在它们之间，选择何者更为适宜，则是一个新的课题，需要进行专门论证。从机构职能和资源共享的可行性分析，笔者倾向于前者。

    设定司法公正的效能评估体系要切合中国国情

    评价体系的建设会涉及从评估组织、程序到具体指标的一系列内容。为了避免重复，笔者在此着重论述三个问题。

    第一，评价体系的构建应采用全国一盘棋的模式。因为，司法公正作为法治的标志性目标，总是与法律的制定权限相一致的。尽管长期以来的实践已经展现了这样一种状态，“法治浙江”、“法治江苏”、“四川法治指数”等地方区域都有“自己的”法治。但这只能被理解为是“地方治理”，而不是真正意义上的法治。法治是以国家为基础的，法治与司法公正指数的发布应当是全国性的。法治国家的司法公正状况并不是区域“司法公正”状况的平均加权。各地实施和执行法律的状况，只能作为全国法治和司法公正状况的基础性数据，统一纳入到全国评估指标体系中。

    第二，评估的采样应兼顾专业人士和普通民众。由于司法公正评估对象的专业性，被评估的司法行为不是简单的数理或逻辑推理题，而是一项综合的分析题。因此，参与人员的选择需要注意两个方面：一是评估采样应当吸收司法人员参加。司法公正评估主体的中立性，是指组织、研究评估材料、发布评估结论的机构及其研究人员的中立性，而不是被采样对象的中立性。正如承办案件的司法人员虽然不能对自己所承办的案件进行公正度的评价，但可以对其他司法人员所办的案件进行评价。采用同行评价一直是科学研究领域成果质量测定的有效方法。因此，对于司法公正度的评价，无疑是需要司法人员参与的。二是要吸收民众参与对司法的评价。参与评价的民众大致包括两部分：一部分是经历过司法过程，以某一个或某几个案件的感受来作为公正与否的评价结论，它具有真实性，但容易被非理性因素所左右；另一部分是没有亲身经历过司法过程，凭接触到的知识和信息为依据评价司法公正的状况，它比较理性，但来源间接容易误传。这两部分人的意见都是科学评估的重要依据。

    第三，评价指标结构应与司法体制相一致。评估指标体系的层级通常分为两级：一级指标构成评估的范围，二级指标分解指标的内容。如“世界法治指数”设了9个一级指标和48个二级指标，与司法行为相关的2个一级指标下各设了7个二级指标。香港法治指数分为7个一级指标和17个二级指标，其中一级指标“公正地施行法律”和“程序正义”项下又分别设了2个和4个二级指标。张保生和郑飞在《世界法治指数对中国法治评估的借鉴意义》（2013）一文中曾为中国的司法公正与效率设定了4项二级指标。笔者认为，在指标体系的设定上，重点需要关注的是人类理性的有限性与权力滥用的可能性，大致可以考虑以下几点：（1）司法环境，如人们发生纠纷是否乐意通过法院途径解决，到法院打官司是否需要托人、找关系，一审输了官司上诉是否有用，家里有背景是否打官司胜算比较大，案件被改判了是否影响办案人员待遇等；（2）司法理念，如司法人员是否相信法律、忠于法律，不允许任何一个人“逍遥法外”是否牢记在心并成为座右铭等；（3）司法人员素质，如办案细致、认真的程度，是否有违法办案，是否敢于坚持原则纠正错误等；（4）司法准则，如法律的实施是否有可操作性的规范，当发现前一环节的错误而不加以纠正时是否会有风险，是否有违背法律的规范性文件作为办案依据等；（5）司法绩效，如有无冤假错案，超期羁押是否影响案件突破和深挖，判决是否全部得到执行等。而在选样的范围上，应当考虑广泛性和代表性。从已有影响司法公正的问题看，至少应当包括以下三个部分：一是专家对案件实证分析的结果；二是司法人员对司法状况可能被引起误解的说明；三是公众对司法公正度问卷的反映。

    （本文是作者主持的2013年度最高人民法院审判理论重大课题《影响司法公正的深层次问题研究》的阶段性成果）